La Corte Suprema, la política y el federalismo

Horacio Rodríguez Larreta y Alberto Fernández, enfrentados por la coparticipación (EFE/Presidencia de Argentina) (EFEI0373/) La sentencia reciente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la cual ordena en forma provisoria que el Estado nacional restituya a la CABA parte de la coparticipación que le redujera desde el 2020 mediante decretos y leyes, dio lugar a un variopinto abanico de expresiones, en las cuales no se han escatimado pedidos de juicio político y denuncias penales. La excitación de todo diciembre se suma a la efervescencia mundialista y a una retórica futbolera que no contribuyen al debate público. En ese escenario, es difícil analizar desde una perspectiva institucional la decisión de la Corte Suprema; su relevancia reclama reflexiones cautas. Para empezar, el conflicto es lo suficientemente complejo para abarcarlo en unas pocas líneas. El formato de esta nota solo permite consideraciones puntuales o pomposas consignas tribuneras. Optamos por lo primero. Tan solo se intentará comprender el papel que juega aquí la Corte Suprema. ¿Quién resuelve los conflictos en una federación? Los Estados federales, como la República Argentina, se organizan en un sistema donde las diferentes competencias estatales se distribuyen entre un gobierno central y las provincias o Estados subnacionales. En términos simples, distintos gobiernos conviven sobre el mismo territorio. Por más de dos siglos, el federalismo ha permitido encauzar disputas territoriales o culturales en distintos lugares del mundo. Lejos de promover la uniformidad o igualdad real entre las provincias -ideas más propias de un régimen unitario- procura mantener y gestionar la diversidad interna de un país. Esa diversidad puede tener base territorial, con en Argentina, o también cultural, como ocurre en la Constitución federal del Reino de Bélgica. Existen federalismos en los que las provincias tienen los mismos derechos, mientras que, en otros (federalismos asimétricos) no todas las provincias cuentan con las mismas prerrogativas jurídicas. Argentina era una federación simétrica, tan solo existía una pequeña asimetría en caso de la Provincia de Buenos Aires que conservaba derechos resultantes del Pacto de San José de Flores de 1859. A partir de 1994, la CABA es un Estado subnacional autónomo, con un estatus especial, similar -aunque no idéntico- al de las provincias. Esas diferencias entre las provincias y la CABA, así como el demorado proceso para completar la transferencia de competencias a los porteños, ha sido terreno fértil para disputas jurídicas en las últimas dos décadas. Pero ello no debería preocupar. El federalismo presupone tanto la colaboración como la competencia entre los Estados miembros. Ya sea que se trate de conflictos verticales (provincias o CABA vs. Estado nacional) u horizontales (provincias y/o CABA vs. provincias y/o CABA), no hay federación que no contemple mecanismos para su resolución. El acuerdo es el instrumento más promisorio para componer esos conflictos, pero múltiples razones pueden impedirlo. Ante esa dificultad, los sistemas federales cuentan con un tribunal, generalmente de naturaleza judicial, para que los Estados parte puedan resolver sus conflictos sin hacer uso de la fuerza. Aquello que entre Estados independientes daría lugar a una guerra, en las federaciones se resuelve a través del litigio judicial. Tan elemental es la competencia de ese tribunal federal, que existen federaciones que impiden a los ciudadanos demandar a sus gobiernos o a los tribunales controlar la constitucionalidad de las leyes, pero no hay ejemplos de federaciones sin tienen un tribunal para resolver los conflictos entre los Estados que las integran. En Argentina, la Constitución Nacional encargó al Poder Judicial, y en especial a la Corte Suprema, la resolución de todas las demandas y quejas entre las provincias, la CABA y el gobierno nacional. Solo se exceptúan los conflictos por límites interprovinciales, cuya resolución se asignó al Congreso. Desde esta perspectiva, no hay nada de extraño en que la Corte Suprema resuelva el conflicto entre la CABA y la Nación por la coparticipación. Más aún, en la última década el tribunal intervino en conflictos similares promovidos por distintas provincias. Los casos más destacados son los de San Luis, Córdoba, Santa Fe, La Pampa y Formosa, entre otras. Incluso, hizo lugar a medidas cautelares solicitadas por la provincia de Entre Ríos y La Pampa, ordenando que esas provincias no se vieran afectadas por la reducción impositiva dispuesta por el presidente de la Nación por decreto de necesidad y urgencia. En todos esos casos el tribunal privilegió la naturaleza convencional de las normas sobre coparticipación y declaró inconstitucionales leyes o decretos nacionales que, en forma unilateral, reducían o modificaban la masa coparticipable o el porcentaje de coparticipación de las provincias. La demanda de la CABA contra el Estado Nacional, así como la medida cautelar dictada por la Corte Suprema se entienden, sin estridencias, desde esta perspectiva. ¿Quién tiene razón en la disputa de fondo? Aquí los matices son muchos. No está en discusión que el gobierno nacional transfirió a la CABA la función de seguridad antes prestada por la Policía Federal. Tampoco está en discusión que el artículo 75 inciso 2 de la Constitución dispone que no habrá transferencia de competencias sin asignación de recursos. Por lo tanto, existe una la obligación del Estado Nacional de transferir esos recursos; esto se logra aumentando la coparticipación de la CABA a expensas del Estado Nacional, sin que para ello se requiera intervención de las demás provincias. Aquí no hay mayor debate, así procedieron tanto el gobierno nacional anterior como la actual administración. El problema aparece al no estar claro si el aumento de coparticipación dispuesto por el gobierno anterior fue aprobado por el Congreso. Es cierto que hay una aprobación indirecta, pero sobre sus efectos y características mucho puede decirse en un sentido o en otro. A su vez, la ley posterior del Congreso, que aprobó el decreto del nuevo gobierno reduciendo la coparticipación de la CABA, no fue objeto de una negociación previa; se trata de una imposición unilateral como las objetadas por la Corte Suprema en los casos de San Luis, Santa Fe, Córdoba y La Pampa, entre otros. Está fuera de dudas que hubo -al menos- un acuerdo ejecutivo aprobado por la legislatura de CABA. Cuánto obligan esos acuerdos al gobierno nacional es tema de debate. Ellos no cuentan con una regulación constitucional en el ámbito internacional ni en el interno. Sin embargo, estos acuerdos son habituales y se utilizan para instrumentar todo tipo de políticas de gobierno. Con esos antecedentes, si el Estado Nacional o una provincia pretendieran privar de efecto a los acuerdos ejecutivos firmados con el argumento de que no fueron aprobados por sus legislaturas, ese cambio de criterio no debería ocurrir en forma inmediata, pues generaría incertidumbre en múltiples ámbitos. Si se entendiese que los acuerdos de 2016 entre CABA y el gobierno nacional no obligan a este por no haber sido ratificados, quedaría en pie el debate acerca del monto que en definitiva debería aumentarse la coparticipación de CABA, a expensas del Estado Nacional, por el traspaso de la policía. De no haber acuerdo entre las partes, solo la Corte Suprema podría resolver el conflicto. ¿Qué recaudos deben cumplirse para ratificar un convenio entre la Nación y una provincia? ¿Cuánto obligan los acuerdos ejecutivos en una federación? ¿Se puede denunciar un convenio? ¿Mediante qué mecanismos? ¿Cuál es el monto de recursos que correspondía a CABA por la transferencia de la policía? ¿Cómo proceder hasta que estos debates se resuelvan? Todas esas preguntas tienen importancia en este caso y lo tendrán también cuando decida avanzar en la transferencia de la Justicia u otras funciones que mantiene transitoriamente el Estado nacional en el ámbito de la CABA. Bajarnos del paravalanchas. Renunciar a la desmesura. Dialogar y respetar las reglas de juego. Ese es, posiblemente, el único camino para encontrar soluciones perdurables a los problemas pendientes. La Corte Suprema no debería nunca ser el primer lugar al cual recurrir para resolver este tipo de disputas; pero siempre será el último. De lo contrario, todo se reduciría a la imposición unilateral del gobierno nacional sobre las provincias y la CABA. Para evitar ese resultado vivimos en una federación y, como en toda federación, existe un tribunal para resolver los conflictos. Seguir leyendo: El Gobierno define la letra chica de la ley para compensar el fallo de la Corte Suprema y conseguir $200.000 millones
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